Ingénieur d’études au CNRS, au sein de l’unité de recherches « Migrations et société », Hervé Andrès a soutenu en 2007 une thèse de doctorat de sciences juridiques et politiques intitulée : « Le droit de vote des étrangers, état des lieux et fondements théoriques », dont le lien est donné en fin d’interview[i]. Il a accepté de répondre aux questions de Point d’aencrage.

1.         A partir de quelle période, la question du droit de vote des étrangers est-elle apparue dans le champ politique français ?

D’une certaine façon, la question du vote des étrangers est posée par la nature même du régime politique politique dans lequel nous vivons, qui se caractérise à la fois par le principe démocratique, gouvernement du peuple, et le principe de souveraineté, pouvoir à l’origine illimité, mais paradoxalement reconnu à une multitude d’Etats. Aujourd’hui, l’Etat se prétend démocratique par, entre autres, mais surtout, le recours au suffrage universel qui est un moyen de légitimer les gouvernements. Le droit de vote est une institution fondamentale de la démocratie moderne. Mais une des compétences incontestées de l’Etat souverain est de définir les frontières du peuple dont il se prétend l’expression. Tout Etat souverain a la possibilité de définir qui sont ses ressortissants et qui, au contraire, sont ses étrangers. Tant qu’il y a plus ou moins identité entre le territoire et la population qui le constitue, le problème des étrangers n’est pas posé. Mais quand résident, sur le territoire de tel ou tel Etat, de nombreuses personnes considérées comme des étrangers, alors, le problème est posé potentiellement de la reconnaissance de leur appartenance au peuple constitutif de l’Etat en question. Ainsi, et même si je reconnais que le débat sur le vote des étrangers n’est pas posé dans les termes qui sont les miens, la question du vote des étrangers constitue un nœud symptomatique du rapport entre démocratie et souveraineté. C’est le fondement théorique du débat sur le rapport entre citoyenneté et nationalité. Ceci dit, la frontière national / étranger n’est pas la seule en question dans la définition des frontières de la citoyenneté. L’idée même du suffrage « universel » (masculin) a mis du temps à émerger et sa réalisation reste incomplète. Pendant longtemps, les femmes n’étaient pas considérées comme citoyennes, pas plus que les indigènes dans l’empire colonial français. Et encore aujourd’hui, les jeunes Français de moins de 18 ans sont considérés comme des citoyens en devenir, sans être titulaires du droit de vote par exemple. Ainsi, la réponse à la question de « qui a le droit de vote ? » n’est pas évidente, elle est le fruit des luttes politiques et sociales et l’expression d’un rapport de forces à un moment donné.

On date généralement l’émergence du débat sur le droit de vote des étrangers dans les années 1970, quand les luttes des travailleurs immigrés en France émettent la revendication de l’égalité des droits.

En 1972, le programme commun de la gauche prévoit, dans le chapitre « emploi » : « Les travailleurs immigrés bénéficieront des mêmes droits que les travailleurs français. La loi garantira leurs droits politiques, sociaux, et syndicaux ». La question de savoir si les droits en question doivent être exercés en France ou dans le pays d’origine n’est pas vraiment tranchée.

Ensuite, la proposition explicite de reconnaître le droit de vote aux étrangers apparaît dans les programmes de l’extrême-gauche dans la première moitié des années 1970, puis dans le programme du PS en 1978, et dans celui de François Mitterrand en 1981.

2.         Alors que de nombreux pays européens (Belgique, Suède, Irlande etc.) ont adopté des dispositions pour permettre le droit de vote des étrangers non originaires de l’UE, la question reste l’objet de virulentes polémiques en France, pourtant terre d’immigration, pourquoi selon vous ?

Il est difficile de répondre à cette question de façon « scientifique ». Cette question ne peut que donner lieu à des interprétations tout à fait discutables. Si vous voulez mon opinion, je pourrais peut-être avancer l’hypothèse que justement, c’est parce que la question de l’immigration est en soi une question qui fait débat en France depuis plus d’un siècle que les résistances sont aussi fortes. Depuis longtemps, la question de l’immigration fait l’objet de controverses politiques, elle est un enjeu électoral et le poids du Front national a joué dans les prises de position des autres forces politiques.

L’Irlande a longtemps été un pays d’émigration et elle a été pionnière dans l’utilisation du droit de vote pour favoriser l’intégration politique de ses immigrants, en 1963. La Belgique, quant à elle, avait mis en place des conseils consultatifs dans les années 1970 mais elle a été assez réticente à accorder, au début du 21e siècle, le droit de vote aux étrangers. La Suède a reconnu ce droit dès 1975, y voyant un progrès pour la démocratie.

Le débat a changé de nature avec l’instauration de l’Union européenne et de la citoyenneté de l’Union, en 1992. A partir de ce moment-là, la reconnaissance du droit de vote aux citoyens européens (aux élections municipales et au Parlement européen) a officialisé la dissociation entre nationalité et citoyenneté. Aujourd’hui, on ne peut plus dire que pour voter en France, il faut être français, puisque les citoyens des 27 autres Etats de l’UE peuvent voter dès lors qu’ils résident en France ou qu’ils y paient des impôts.

3.         Dans les pays qui ont mis en place le droit de vote des étrangers, a-t-on assisté à des modifications conséquentes du rapport de force électoral ?

Au niveau des politiques mises en œuvre par les collectivités locales dans les pays ayant reconnu le droit de vote des résidents étrangers, différentes études montrent une meilleure prise en compte des problèmes correspondant à la structure démographique de la population étrangère, par exemple, une attention plus importante aux problèmes de petite enfance et d’éducation en Suède, là où les électeurs étrangers sont majoritairement plus jeunes et ont plus d’enfants que la population suédoise. Des recherches montrent également une amélioration de la propreté dans les quartiers avec une forte proportion de population étrangère, dès lors qu’elle est dotée du droit de vote. Et les études sur le comportement électoral montrent le peu d’originalité de celui des électeurs étrangers, qui tendent à obéir aux mêmes déterminants du vote que les électeurs nationaux. Du point de vue électoral, et à partir de l’étude des expériences étrangères, il n’y a pas de grand bouleversement à attendre.

En France, je vous rappelle que certains étrangers se sont vu doter du droit de vote municipal et européen depuis une vingtaine d’années. Il s’agit des citoyens européens. La première observation que l’on peut en faire est que l’on ne les considère plus vraiment comme étrangers aujourd’hui, et qu’ils sont considérés avant tout comme des citoyens. Cela situe l’enjeu du débat sur le vote des étrangers sur un plan symbolique plus que pratique. Reconnaître ce droit politique à des résidents qui partagent la vie sociale, économique et culturelle des communes françaises, c’est avant tout les reconnaître comme citoyens, même s’ils n’ont pas la nationalité française. C’est en tout cas le point de vue développé par les partisans du droit de vote des étrangers.  Et c’est vrai que le fait que le vote des Européens soit aujourd’hui totalement banalisé, alors qu’il a fait l’objet de nombreuses réticences lors de son instauration, on l’a oublié, montre l’effet structurant du droit de vote. Reconnaître le droit de vote à cette catégorie de résident, ce serait sans doute les rendre moins étrangers et plus citoyens.

4.         En France, les étrangers non originaires d’un pays de l’Union Européenne ont-ils été sondés ? A-t-on une idée de leur inclinaison politique ?

Non, pas à ma connaissance. Des études ont été menées sur l’électorat français d’origine étrangère, mais pas sur l’électorat extracommunautaire.

5.         Objet de bien des fantasmes, a-t-on des données précises sur le poids de l’électorat « musulman » parmi les étrangers potentiellement électeurs ?

Vous avez raison de peser cette question car j’observe combien la question de l’islam revient systématiquement dans le débat sur le vote des étrangers, alors que cela ne va pas du tout de soi. Cela témoigne d’une représentation dominante selon laquelle l’étranger non européen, ce serait le musulman. Comme vous le savez, nous n’avons pas de recensement des affiliations religieuses en France et pour évaluer le poids relatif des musulmans dans l’électorat potentiel comme dans l’électorat actuel, nous ne pouvons nous baser que sur des sondages ou des approximations. Dans ma thèse, j’avais tenté cette évaluation en utilisant les chiffres du recensement par nationalité et en déterminant le nombre potentiel d’électeurs musulmans (sans prendre en compte la question de la durée de résidence éventuellement imposée, question qui aurait une importance capitale pour les chiffres). Et bien, j’étais arrivé à 45% environ d’électeurs musulmans potentiels dans l’électorat étranger, soit environ 1,2 million. L’électorat étranger ressortissant de l’Union européenne représente environ 40% de l’électorat étranger.

Puisque vous posiez la question du comportement électoral, sachez que l’électorat musulman français a fait l’objet d’études qui ont montré un sur-vote à gauche qui ne s’explique pas par les déterminants socioéconomiques. Il semble que l’instrumentalisation politique de l’hostilité aux musulmans manifestée ces dernières années par les responsables de la droite pénalise celle-ci auprès de cet électorat.

6.         La révision constitutionnelle est-elle la seule voie possible pour adopter le droit de vote des étrangers à l’échelon local ? Une simple modification législative du code électoral ne pourrait-elle suffire ?

En l’état actuel de la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, oui, la révision constitutionnelle est incontournable. Cela n’était pas évident juridiquement jusqu’en 1992, le frein imposé par la souveraineté nationale ne s’imposant que pour les élections nationales, mais le lien qui a été établi indirectement, par le fait que les conseillers municipaux participent à l’élection des Sénateurs, et surtout, la nature des révisions opérées depuis ont clarifié cette question. Aucune extension du droit de vote aux élections locales (et encore plus, bien sûr, aux élections nationales) ne peut échapper à la révision constitutionnelle. En revanche, selon l’étude que j’ai menée du droit en vigueur, rien ne s’opposerait, ni dans la Constitution, ni dans les traités européens, à une extension du droit de vote aux résidents extracommunautaires pour les élections au Parlement européen. Mais personne, à ma connaissance, ne s’est saisi de cette opportunité à ce jour.

7.         Plus largement, existe-t-il des obstacles constitutionnels sérieux à l’adoption du droit de vote des étrangers à l’échelon local ?

Depuis 1958, la Constitution française a été révisée 24 fois, dont 19 fois depuis 1992 et l’instauration du vote des citoyens européens. Il n’y a donc aucun problème technique ou juridique pour réviser la Constitution. Le problème est politique. Pour réviser la Constitution, il faut un accord du président, une majorité à l’Assemblée nationale et au Sénat, et une majorité lors d’un référendum ou une majorité des 3/5 au Congrès réunissant sénateurs et députés. Autrement dit, il faut des conditions politiques bien particulières, qui requièrent un consensus parmi les forces politiques dominantes. Ou alors, il faut mener une bataille politique dans la société française.

8.         A l’heure actuelle, le congrès (assemblée nationale et sénat) est-il susceptible d’adopter le droit de vote des étrangers à l’échelon local ?

Une majorité des 3/5 est possible car d’une part, les députés et sénateurs sont pratiquement tous favorables à cette proposition et cela faisait partie du programme de la majorité actuelle. Et d’autre part, de très nombreux responsables de la droite et du centre ont pris position, à un moment ou à un autre en faveur du vote des résidents extracommunautaires. D’après ce que j’ai pu lire, toutefois, aujourd’hui ces mêmes parlementaires semblent ne plus vouloir assumer la responsabilité de l’adoption de cette proposition. Mais on peut se demander pourquoi. La question du droit de vote semble prisonnière des calculs politiques et il faudra sans doute une mobilisation importante des citoyens pour avancer.

9.         Peut-on espérer voir un jour émerger un débat sur le droit de vote des étrangers non seulement aux élections locales mais aussi nationales ?

On peut toujours espérer et même, agir dans cette direction. D’après ce que j’ai étudié dans les pays ayant ouvert le droit de vote à des résidents étrangers, un tiers ne s’est pas contenté de l’échelon local et l’a ouvert pour des élections nationales. C’est le cas, par exemple, au Royaume-Uni, qui a reconnu le droit de vote et d’être élu à toutes les élections aux Citoyens du Commonwealth, mais pas à tous les résidents étrangers. La Nouvelle-Zélande ou le Chili reconnaissent également le droit de vote à tous les résidents étrangers, quelle que soit leur nationalité. Actuellement, au Luxembourg, la question des élections nationales est posée, car les résidents étrangers représentent 44% de la population. Mais à ma connaissance, cette extension du débat à l’échelon national reste assez rare.

Le modèle qui semble majoritaire en France consiste à préserver la restriction nationale pour les élections nationales tout en ouvrant l’échelon municipal, compte tenu de l’ouverture déjà effectuée pour les citoyens européens.

Propos recueillis par Mehdi Mahammedi-Bouzina

23/01/2014


[i] La thèse de Hervé Andrès est librement consultable à l’adresse : http://tel.archives-ouvertes.fr/tel-00130445