La France doit promouvoir sa propre définition des agences

0
169

La multiplication du nombre d’agences pose la question de l’efficacité et de la légitimé de leur mode opératoire. Issues du développement du droit de la régulation dans un contexte de construction européenne, leur émergence ne semble pas être le fruit d’une stratégie précise malgré leur ambition de moderniser l’action publique. La France doit pouvoir et savoir définir les modèles qui conditionneront a posteriori les modalités d’action de l’État.

Face à un monde qui évolue vers plus de dématérialisation, d’immédiateté et d’adaptation, la place et le rôle de l’Etat sont chaque jour davantage interrogés par son environnement. Ainsi, la structuration administrative – qui se caractérise par un respect hiérarchique et une très grande stabilité –  doit tout faire pour ne pas être freinée par la rigidité et la hiérarchie qui la caractérisent. En ce sens, la multiplication des agences de l’Etat ces dernières années invite à une analyse de leur pertinence et de leur cohérence avec une administration classique ou « bureaucratique » au sens wébérien du terme, fondée sur les principes d’intégration verticale  et de pouvoir hiérarchique.

S’il est vrai que les agences se sont développées pour permettre à la personne publique d’affronter des enjeux nouveaux, leur développement et leur épanouissement ne saurait exonérer l’État  de toute réflexion sur ces modalités d’action aujourd’hui.

Les agences, c’est « l’Etat autrement »

Définir ces agences est une gageure : leur absence de statut l’illustre bien. Autorités administratives indépendantes, services à compétence nationale, établissements publics ou encore groupes d’intérêt public, les agences interviennent dans des domaines divers, et selon des modes opératoires très variables. Pour le Conseil d’État, elles peuvent avoir des missions de production et de prestation de services, de police et de contrôle, d’expertise, de financement, de mutualisation des moyens et, enfin, d’animation de réseaux.

L’essor d’enjeux d’un nouveau type pour la personne publique, qui nécessite davantage de réactivité et de technicité comme dans le secteur de la finance ou de l’environnement, fait apparaître les agences comme un mode d’action publique pertinent.

Les agences ne peuvent continuer à être des créations erratiques

Pour autant, le développement des agences a pu paraître quelque peu erratique, sans véritable cohérence doctrinale, ni vision juridique globale d’encadrement, au gré des besoins des personnes publiques. La dynamique de la décentralisation sectorielle ayant légitimée le recours aux agences, l’absence de doctrine précise et transparent, se montre un frein à la modernisation de la puissance publique, si bien qu’une étude de l’Insee de décembre 2013 révèle que si le nombre de fonctionnaires a augmenté de 16 000 en 2013, le détail de cette augmentation ne constitue pas un alourdissement de l’administration centrale, puisque cette augmentation comporte en réalité une baisse de -2,2% pour les ministères, quand les établissements publics augmentaient leurs effectifs de près de +4,6%. Le rapport parlementaire Vanneste-Dosières de 2010 montrait déjà en 2010 que les AAI (Autorité Administrative Indépendante) voyaient leur budget augmenter de 11 % par an, leurs effectifs de 5,3 %, et leurs dirigeants bénéficier de plantureuses rémunérations.

Au-delà des dérives dues à l’absence de formalisation claire et précise,  le phénomène des agences la question plus fondamentale de la modernisation du modèle démocratique actuel. En effet, au nom de l’efficacité et de la performance, la nouvelle et nécessaire technicité de l’action publique remet en cause les modalités du contrat social qui sert de socle à nos démocraties modernes. L’expertise et l’impartialité sont devenues indispensable à l’efficacité, mais curieusement ces principes fragilisent l’idéal démocratique. S’il est vrai qu’il revient au législateur de les créer, les modifier voire les supprimer, les agences échappent à la lumière médiatique et à un véritable suivi.

Une définition française du modèle d’agence doit se faire à l’échelle européenne

Le phénomène des agences n’est pas né en France et l’administration française n’est pas le lieu privilégié du développement de ce mode de gouvernance. En effet, il questionne le principe de séparation des pouvoirs de Montesquieu et le modèle traditionnel de l’administration française – l’anglicisme « agencification » illustre d’ailleurs bien cette acculturation rapide. Pour autant, la France doit inventer son modèle et ne pas laisser l’initiative de la définition de l’action publique à d’autres nations qui conçoivent l’Etat et le « vivre ensemble » sous le prisme de leur histoire et de leurs intérêts.

La nécessaire modernisation de l’action publique et la recherche de l’efficacité ne doit toutefois pas faire oublier la prééminence d’un intérêt général de l’État, qui n’est pas que sectoriel. Il s’agit de dépasser le cadre des agences dans la mise en œuvre d’une vision stratégique de l’État, en s’appuyant principalement sur les administrations centrales. Pour ce faire, l’action des agences doit être encadrée, comme d’ailleurs l’ont déjà fait la Nouvelle-Zélande ou le Royaume-Uni. La définition d’une doctrine de recours aux agences doit alors être rendue publique, un suivi régulier et transparent par le parlement et l’administration centrale doit être organisé, et l’État doit être en mesure d’affirmer son pouvoir de tutelle stratégique sur les agences.

Enfin, cette réforme doit permettre de tracer l’architecture de l’action publique européenne. La mise en réseau des agences à l’échelle européenne doit faire l’objet d’un suivi rigoureux et d’une attention particulière au risque démocratique qu’elle comporte.

Alors que l’Union européenne a déjà adopté en juillet 2012 une approche commune sur l’avenir de la gestion des agences, la France doit montrer l’exemple et être force de proposition pour le renouvellement des modes de l’action publique.

 Pierre-Alix Binet

27/02/2014

NO COMMENTS