Il est des institutions dont on ne parle guère, en dépit de leur dynamisme, de leur travail acharné et de leurs nombreuses réussites. Il en est une dont on n’évoque quasiment jamais les succès alors qu’elle est chargée de cette tâche difficile et toujours en danger, quoiqu’en disent les Candide, de maintenir l’Etat de droit en Europe. La Cour européenne des Droits de l’Homme (CEDH), puisque c’est bien d’elle dont il s’agit, a de nouveau montré récemment son efficacité et son discernement dans un arrêt du 12 mars 2014.

Chaque pays, aussi tranquille qu’il puisse paraître, a ses secrets de famille. Chaque Etat, aussi jeune qu’il soit, a ses tabous qu’il préfère éviter, au risque d’enfreindre les droits de l’Homme. La Slovénie n’y échappe pas malgré son tout jeune âge, 22 ans cette année. Contrairement aux autres Etats nés après l’implosion de la Yougoslavie, la Slovénie se détache de l’ensemble presque pacifiquement et ne connaît pas de tensions inter-ethniques. Elle assure en peu de temps une transition réussie vers la démocratie et l’économie de marché. Contrairement à la Russie ou à d’autres Etats découvrant le capitalisme, la Slovénie choisit de transformer progressivement son modèle économique selon le principe du « gradualisme » conçu par les autorités de l’époque. La jeune république slovène accumule ainsi rapidement les premières fois. Elle devient le premier pays d’ex-Yougoslavie à intégrer l’Union européenne, en 2004, puis la zone euro dès 2007. La Slovénie, assurément l’un des meilleurs élèves de l’intégration, devient également le premier pays parmi les nouveaux membres de 2004 à assurer la présidence du Conseil de l’Union européenne. Et pourtant, malgré son jeune âge et cette image exemplaire à l’étranger, la courte histoire de la toute jeune Slovénie connaît une page bien sombre : l’affaire des « Effacés ».

Pour bien comprendre le dossier, il est essentiel de revenir dans le passé, au jour de l’indépendance de la Slovénie, le 25 juin 1991. Le nouvel Etat slovène promulgue alors une loi visant à donner un statut juridique à tous ses habitants. Les citoyens doivent faire la demande de la nationalité slovène dans les six mois, c’est-à-dire jusqu’au 25 décembre 1991. 170 000 ressortissants d’autres républiques yougoslaves obtiennent ainsi la nationalité slovène. Il reste environ 25 000 yougoslaves, vivant en Slovénie, mais qui n’ont pas demandé la nationalité slovène, soit par négligence soit par ignorance de la procédure. Le 26 février 1992, le ministère de l’Intérieur, sans aucune notification de décision administrative aux intéressés, radie des registres de l’état civil ces personnes toutes yougoslaves (les étrangers étant enregistrés sur un registre différent). 25 671 personnes de l’ancien Etat yougoslave se trouvent alors privés d’existence officielle en Slovénie.

Sans citoyenneté slovène, ces « Effacés » voient leur vie quotidienne devenir compliquée sinon impossible : impossibilité de disposer d’un permis de conduire, de papiers d’identité, de bénéficier de l’assurance maladie ou d’accéder au système éducatif. Tel « Effacé », lorsqu’il déclare la naissance de son fils à l’état civil, doit accepter que ce dernier soit né « de père inconnu ». Tel autre est arrêté en Slovénie, alors qu’il y a toujours vécu, et conduit à la frontière la plus proche. Se loger, travailler, scolariser ses enfants deviennent des combats quotidiens pour ces personnes sans papier et sans existence officielle. La perte de citoyenneté, et par conséquent des droits politiques et sociaux fondamentaux, s’accompagne d’un préjudice matériel considérable.

En 1999, la Cour constitutionnelle slovène déclare la décision de 1992 du ministère de l’Intérieur contraire à la Constitution en raison de son caractère discriminatoire. En dépit de l’injonction de créer un régime d’indemnisation des Effacés et de régulariser toutes les situations problématiques, les gouvernements et le Parlement slovènes font preuve d’une remarquable mauvaise volonté et ne proposent que des changements à la marge pour la situation des « Effacés » qui, dans les faits, ne sont pas régularisés. L’Association des Résidents Effacés, présidée par M. Matevz Krivic, ancien juge à la Cour constitutionnelle, tente de sensibiliser l’opinion publique à la situation de ces anciens citoyens yougoslaves sans statut légal. Cependant, la médiatisation du cas du général serbe Aksentijević, ancien chef de l’armée yougoslave et citoyen « effacé », suscite une confusion dans l’opinion publique. Elle perçoit alors massivement les Effacés comme d’anciens officiers de l’armée yougoslave voulant se réfugier en Slovénie. Cette suspicion n’est qu’amplifiée par l’instrumentalisation politique de la question par certains dirigeants de droite qui demandent alors l’organisation d’un référendum sur la régularisation ou non des Effacés. Le dirigeant du principal parti de droite SDS, M. Janez Janša, fait campagne contre la régularisation Effacés, pourtant rendue obligatoire par la Cour constitutionnelle slovène, tandis que le président de la République, M. Janez Drnovšek, tout comme la majorité des partis et médias slovènes appellent au boycott du référendum. Le 4 avril 2004, 95% des Slovènes se disent opposés à la régularisation des Effacés mais pour un taux de participation de seulement 30%. Le référendum renforce cependant considérablement M. Janša, qui accède à la présidence du gouvernement cinq mois plus tard et qui l’occupera jusqu’en 2008.

Si une nouvelle loi est adoptée en 2010 pour garantir la rétroactivité du statut de résident permanent aux Effacés, la régularisation des Effacés est dans les faits rendue si compliquée que peu de dossiers aboutissent. Parallèlement, les demandes d’indemnisation des Effacés auprès de la justice slovène sont rejetées. L’épuisement de toutes les procédures nationales par les requérants les conduisent alors à saisir la Cour Européenne des Droits de l’Homme.

Dans un arrêt retentissant du 26 juin 2012 (Kurić et autres c. Slovénie), la Cour de Strasbourg condamne l’Etat slovène à indemniser les six requérants pour le préjudice moral subi. C’est la première fois que des Effacés sont indemnisés pour le préjudice moral lié à la perte de citoyenneté : les autorités politiques sont abasourdies. La CEDH ne s’arrête cependant pas là. Dans le cadre d’une procédure de « l’arrêt pilote » où la Cour s’accorde le droit d’établir un certain nombre de recommandations pour traiter un problème suscitant de multiples procédures, elle requiert la mise en place d’un régime d’indemnisation par l’Etat slovène, profitant à toutes les personnes effacées. Le 12 mars 2014, la CEDH, dans un deuxième arrêt Kurić et autres c. Slovénie, condamne cette fois l’Etat slovène à indemniser les mêmes requérants pour le préjudice matériel subi (perte d’allocations, impossibilité de scolariser ses enfants…). Elle relève par ailleurs la mise en place d’un régime d’indemnisation des « Effacés » par les autorités slovènes et valide au passage son organisation générale. Le ministère de l’Intérieur slovène prévoit ainsi une enveloppe de 130 millions d’euros pour l’indemnisation des Effacés, au prorata du nombre de mois « d’effacement » de l’état civil. La condamnation de l’Etat slovène par la CEDH a été accueillie avec enthousiasme par le ministre de l’Intérieur, M. Gregor Virant. Cette surprenante réaction s’explique surtout par le soulagement du ministre de voir la Cour valider la philosophie générale du régime d’indemnisation. Le chef de l’opposition et ancien premier ministre, M. Janša, qui avait exploité politiquement la question des Effacés en leur refusant toute indemnisation, s’est abstenu de commenter la décision et s’est réfugié dans un silence assourdissant.

Cette « affaire des Effacés de Slovénie » livre quelques conclusions intéressantes. Alors que la Cour constitutionnelle slovène avait ordonné la régularisation et la mise en place d’un régime d’indemnisation des Effacés dès 1999, cet impératif fut simplement ignoré par les gouvernements successifs. Pire, certains dirigeants politiques firent même campagne contre la régularisation des Effacés qui allait pourtant à l’encontre de la décision de la Cour constitutionnelle, institution pourtant suprême pour la protection des droits de l’homme et le contrôle de constitutionnalité. Ce n’est que lorsque la CEDH a condamné l’Etat slovène à régulariser tous les Effacés mais aussi à mettre en place un régime d’indemnisation que ces demandes répétées par la Cour ont été suivies d’effets et ont enfin contribué à améliorer la situation des Effacés. Les deux arrêts de la CEDH, pourtant retentissants, n’ont même pas été contestés par les personnes habituellement hostiles à la régularisation des Effacés. La CEDH s’impose bien là comme la seule institution qui ait l’autorité tant politique que juridique suffisante pour imposer le règlement d’un problème à des dirigeants nationaux ne le souhaitant pas.

Depuis 1959, la CEDH parvient à régler des situations juridiques inextricables au plan national comme international. La Cour avait traité sa première requête interétatique  le 18 janvier 1978, dans son arrêt Irlande c. Royaume-Uni où elle avait conclu à la violation de l’article 3 de la Convention, qui proscrit la torture ainsi que les traitements inhumains et dégradants. La réussite peu médiatisée de la CEDH n’a d’ailleurs pas manqué d’inspirer à l’étranger. Paolo Carozza, ancien président de la Commission interaméricaine des droits de l’homme, déclarait par exemple, qu’à la rédaction de la Convention américaine relative aux droits de l’homme, les structures et procédures proposées s’inspiraient directement de « celles mises en place en Europe par la sœur aînée de la Convention américaine ».

Cet extraordinaire succès de la CEDH n’est cependant pas salué par tous. Depuis quelques années, la Cour connaît en effet une vive opposition de la part d’un de ses Etats membres et non des moindres puisqu’il s’agit d’un des pays fondateurs du Conseil de l’Europe, le Royaume-Uni. Le 6 octobre 2005, le Royaume-Uni est condamné par la CEDH dans un arrêt là encore retentissant, Hirst c. Royaume-Uni, car les personnes en détention y sont systématiquement privées du droit de vote. Les autorités britanniques ne changent cependant pas leur législation et les personnes en détention se trouvent toujours privées de ce droit civique élémentaire. L’Etat britannique est donc à nouveau condamné le 23 novembre 2010 (arrêt Greens et MT c. Royaume-Uni) mais n’applique toujours pas les injonctions de la CEDH, M. David Cameron ne cachant pas « son dédain pour les bureaucrates non élus de Strasbourg ». La situation ne s’est guère arrangée puisque la Cour d’appel de Londres s’est récemment prononcée pour le maintien de peines de prison incompressibles, ce qui est à l’encontre de la jurisprudence de la CEDH. Se disant « profondément en désaccord » avec l’arrêt de la CEDH proscrivant les peines de prison à perpétuité, M. Cameron approuvait ainsi à demi-mot une invalidation par les tribunaux britanniques de la jurisprudence européenne.

Il faudra maintenant des trésors d’ingéniosité politique et d’habileté diplomatique au nouveau Président luxembourgeois de la CEDH, M. Dean Spielmann, pour s’assurer que la Cour soit toujours aussi respectée qu’auparavant. Si une vieille et exemplaire démocratie comme le Royaume-Uni se permet de ne plus appliquer la jurisprudence de la CEDH, qu’en sera-t-il lorsque la Russie, l’Azerbaïdjan ou la Turquie seront condamnés ? Un soutien plus appuyé du gouvernement français à la Cour de Strasbourg, au pouvoir chahuté par l’un des plus grands Etats, paraîtrait à cet égard opportun sinon nécessaire. Malgré son travail considérable et son abnégation à garantir l’effectivité des droits fondamentaux pour tous les citoyens européens, la CEDH est mal connue et peu reconnue. La Cour Européenne des Droits de l’Homme n’a ainsi jamais reçu le Prix Nobel de la Paix, ni même son « organisation tutélaire », le Conseil de l’Europe alors que de nombreuses autres organisations, plus médiatiques (Union européenne, Organisation des Nations Unies, UNICEF) l’ont reçu. Et pourtant, malgré cette indifférence, ce mépris ou ces critiques à son encontre, elle avance en silence. Et parvient à panser les plaies de l’Histoire, tant bien que mal.

Par Thibault Boucher

16/04/2014